من مرونة تحويل الاعتمادات إلى سؤال الشرعية المالية: أين السياسة وأين رقابة المواكبة؟

لم تعد إشكالية المالية العامة محصورة في حدود الاعتمادات التي يصادق عليها البرلمان عند مناقشة قانون المالية، بل أصبحت ترتبط أيضا بكيفية تدبير هذه الاعتمادات وإعادة توزيعها خلال السنة المالية نفسها، تبعا لحاجات التنفيذ ومتطلبات الإنجاز فبينما تتجه الإدارة العمومية نحو اعتماد منطق البرامج والنتائج، تبرز إمكانية إعادة انتشار الاعتمادات داخل الفصل الميزانياتي، من برنامج إلى آخر، ومن مشروع أو عملية إلى أخرى، ومن سطر ميزانياتي إلى آخر، أو بين الجهات داخل البرنامج الواحد، وفق الشروط القانونية والتنظيمية المؤطرة لكل حالة وتطرح هذه المرونة سؤالا يتجاوز الجانب المحاسباتي والتقني: إلى أي حد يمكن للإدارة أن تعيد ترتيب وسائل تنفيذ البرامج العمومية خلال السنة المالية، دون أن يؤدي ذلك إلى إضعاف الصلة بين الاختيارات التي صادق عليها البرلمان والأولويات التي يجري تنفيذها فعليا؟ وأين تنتهي سلطة التدبير الإداري والتكنوقراطي، لتبدأ ضرورة المساءلة السياسية والرقابة المؤسساتية؟

أولا: من منطق الاعتمادات إلى دينامية التنفيذ:

أحدث القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية تحولا في تصور الميزانية، من خلال تعزيز البرمجة الميزانياتية القائمة على البرامج، وربط الاعتمادات بالأهداف ومؤشرات الأداء، بدل الاقتصار على منطق الوسائل والنفقات وقد انعكس هذا التحول على تنظيم الميزانية العامة، التي تتفرع فيها البرامج إلى مشاريع أو عمليات، ثم إلى سطور ميزانياتية تحدد الطبيعة الاقتصادية للنفقات وتسمح هذه البنية بتوفير قدر من المرونة في التنفيذ، لأن الإدارة لا تعمل في واقع ثابت فقد تتعثر بعض المشاريع، أو تظهر حاجات مستعجلة، أو تتغير شروط الإنجاز، أو يتبين أن بعض الاعتمادات لم تعد قابلة للاستهلاك وفق البرمجة الأولية، في مقابل حاجات أخرى تتطلب تدخلا سريعا ، يصبح تحريك الاعتمادات داخل السنة المالية أداة لتصحيح الاختلالات، وتجاوز التعثر، وتسريع تنفيذ المشاريع، وضمان استمرارية المرافق العمومية وقد يكون هذا التحرك ضروريا لتفادي بقاء الأموال غير مستعملة في برنامج، بينما توجد حاجات فعلية في برنامج آخر غير أن الإشكال يبدأ عندما تتحول المرونة من وسيلة لتكييف التنفيذ مع الأهداف المحددة إلى آلية قد تعيد، بصورة تدريجية، ترتيب الأولويات التي بنيت عليها البرمجة المالية الأصلية فليس كل انتقال للاعتمادات من برنامج إلى آخر مجرد عملية تقنية محايدة؛ إذ قد يترتب عليه تغيير في توقيت إنجاز مشروع، أو تقليص الإمكانات المخصصة لتدخل اجتماعي، أو تعزيز برنامج على حساب آخر، أو إعادة توزيع الموارد بين مجالات ترابية مختلفة وهنا يصبح القرار المالي، حتى عندما يتخذ داخل الإطار القانوني، ذا آثار تتجاوز المحاسبة إلى المجال السياسي والتنموي .

ثانيا: الإدارة التكنوقراطية بين ضرورة الإنجاز وحدود الاختيار:

تشتغل الإدارة العمومية في ظل منطق التدبير بالنتائج، تحت ضغط تحقيق الأهداف واحترام الآجال وتحسين نسب تنفيذ الميزانية وتمنح هذه المقاربة المسؤولين عن البرامج هامشا من المرونة لتدبير الاعتمادات وفق الحاجات الفعلية، بما يساعد على تجاوز الجمود الإداري وتحسين مردودية الإنفاق العمومي لكن هذه المرونة قد تثير إشكالا عندما يصبح معيار التنفيذ هو القدرة على الإنجاز السريع، بدل الأهمية الاستراتيجية أو الاجتماعية للبرنامج فقد يكون مشروع معين أكثر أهمية من حيث أثره التنموي، لكنه يواجه صعوبات عقارية أو تقنية أو إدارية تؤخر إنجازه وفي المقابل، قد يكون مشروع آخر أكثر جاهزية، بما يسمح باستهلاك الاعتمادات وتحقيق نتائج سريعة وإذا أصبحت الجاهزية التقنية هي المعيار الحاسم في إعادة توزيع الموارد، فقد ينتهي الأمر إلى مكافأة البرامج الأكثر سهولة في التنفيذ، وليس بالضرورة البرامج الأكثر أهمية في تحقيق الأولويات العمومية وهنا تتجلى المفارقة بين منطقين: منطق إداري يبحث عن الوسائل الأكثر قابلية للإنجاز، ومنطق سياسي يفترض أن يحدد الغايات والأولويات التي ينبغي أن توجه تلك الوسائل فالإدارة تمتلك الخبرة التقنية اللازمة لتقدير الكلفة، وتشخيص التعثر، واقتراح التحويلات المناسبة لكنها لا ينبغي أن تتحول، من خلال تراكم القرارات التنفيذية، إلى سلطة فعلية تعيد تشكيل الأولويات العمومية دون أن تكون هذه التحولات قابلة للتفسير والمساءلة إن النجاعة الإدارية مطلوبة، لكنها لا تعني أن يتحول ما هو قابل للتنفيذ إلى بديل عما هو مطلوب تنمويا كما أن ارتفاع نسبة تنفيذ الميزانية لا يكفي وحده لإثبات نجاح السياسة العمومية، ما لم يرتبط بتحقيق الأهداف التي بررت تخصيص الاعتمادات لها .

ثالثا: الشرعية المالية بين الترخيص البرلماني وحرية التنفيذ:

تستدعي هذه الإشكالية التمييز بين الشرعية القانونية للعملية المالية والشرعية المرتبطة بمضمون الاختيار العمومي فمن الناحية القانونية، تنظم المادة 45 من القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية تحويل الاعتمادات حيث تمنع التحويلات بين الفصول، مع السماح بتحويلات داخل البرنامج الواحد أو بين البرامج التابعة للفصل نفسه، وفق الشروط والكيفيات المحددة في النصوص التنظيمية كما تتضمن المنظومة الميزانياتية قواعد خاصة بتوزيع الاعتمادات بين المشاريع والعمليات والجهات، تختلف بحسب طبيعة التحويل ومستواه وهذا يعني أن الحديث عن الانتقال من برنامج إلى آخر، أو من سطر ميزانياتي إلى آخر، أو بين الجهات، لا يجوز أن يفهم باعتباره حرية مطلقة في نقل الأموال بل يتعلق بعمليات تخضع لضوابط محددة، يتعين التحقق منها بحسب الحالة المعنية غير أن احترام هذه الضوابط لا ينهي النقاش حول الشرعية المالية فقد يكون التحويل صحيحا من الناحية الإجرائية، لكنه يثير تساؤلات حول مدى انسجامه مع الأهداف المعلنة، ومدى تأثيره على البرامج الأخرى، ومدى استمرار احترام الأولويات التي عرضتها الحكومة على البرلمان فالشرعية المالية لا تختزل في وجود اعتماد أو في احترام إجراء التحويل، وإنما تتصل كذلك بمدى استمرار توجيه المال العام نحو الغايات التي خصص لها، وبوضوح المسؤولية عن القرارات التي تغير مسار الإنفاق وهنا ينبغي التمييز بين مستويين: الأول يتعلق بقانونية التحويل واختصاص الجهة التي قررته؛ والثاني يتعلق بآثاره على الاختيارات العمومية، ومدى انسجامه مع الالتزامات المعلنة، وإمكانية مساءلة الحكومة عنه ولا يعني ذلك أن كل تحويل يستوجب تعديل قانون المالية أو تصويتا برلمانيا جديدا، لأن القانون يسمح ببعض التحويلات في إطار التنفيذ وإنما يعني أن المرونة القانونية لا ينبغي أن تتحول إلى منطقة معتمة لا تخضع فيها التحولات المهمة في توزيع الموارد للتفسير والمراقبة .

رابعا: أين المسألة السياسية؟ وأين رقابة المواكبة؟

إذا كان البرلمان يصادق على قانون المالية في بداية السنة، وإذا كانت الإدارة تتولى تنفيذه في إطار الاختصاصات المخولة لها، فإن السؤال الأساسي يتعلق بكيفية المحافظة على الرقابة السياسية أثناء التنفيذ، وليس فقط قبله أو بعده فالرقابة البرلمانية لا ينبغي أن تظل مرتبطة بلحظة التصويت على الميزانية، بينما تتشكل خلال السنة المالية قرارات قد تغير توزيع الاعتمادات وأولويات التنفيذ كما لا ينبغي أن تختزل في فحص النتائج النهائية بعد انتهاء السنة، لأن بعض التحولات قد تكون قد أثرت بالفعل على توقيت إنجاز البرامج أو على المستفيدين منها إن المطلوب هو رقابة مواكبة تتيح تتبع التحولات المهمة في توزيع الاعتمادات، وفهم مبرراتها، وتقييم آثارها على الأهداف والمؤشرات، ومساءلة الحكومة بشأنها عند الاقتضاء ولا يتعلق الأمر بإقحام البرلمان في التفاصيل اليومية للتدبير الإداري، أو بإخضاع كل عملية تحويل لمناقشة سياسية مستقلة، بل بإيجاد توازن بين استقلالية التنفيذ وحق المؤسسة التشريعية في مراقبة السياسات العمومية والمالية العامة وتكتسب هذه الرقابة أهمية خاصة عندما تتكرر التحويلات داخل البرنامج نفسه أو بين البرامج، أو عندما يؤدي مجموعها إلى تغيير ملموس في توزيع الموارد، أو إلى تأخير مشاريع ذات أهمية اجتماعية أو ترابية ، تبرز ثلاثة مستويات متكاملة للمواكبة: ، المواكبة القبلية: من خلال فحص أهداف البرامج ومؤشرات أدائها، ومدى واقعية البرمجة الأولية ، المواكبة أثناء التنفيذ: من خلال تتبع التحويلات ذات الأثر المهم، وطلب توضيحات بشأن أسبابها ونتائجها، وفحص انعكاساتها على البرامج المتأثرة ، المواكبة البعدية: من خلال مقارنة النتائج المحققة بالأهداف المعلنة، وتحديد أسباب الانحرافات، وتقييم أثر القرارات المتخذة خلال السنة المالية إن رقابة المواكبة لا تعني إلغاء المرونة الإدارية، بل تعني ضمان ألا تنفصل هذه المرونة عن المسؤولية السياسية، وألا تتحول سلطة تنفيذ الميزانية إلى سلطة غير مرئية في إعادة ترتيب الأولويات العمومية .

خامسا: من مراقبة النفقة إلى مراقبة أثر القرار المالي

تكمن إحدى الصعوبات الأساسية في أن الرقابة المالية قد تنصب على مشروعية النفقة وسلامة الإجراءات، بينما يظل أثر إعادة توزيع الاعتمادات على الأهداف التنموية أقل حضورا في النقاش العمومي فقد يكون السؤال التقليدي هو: هل تم التحويل وفق المسطرة القانونية؟ وهل صرفت الاعتمادات وفق القواعد المحاسباتية؟ لكن السؤال المكمل ينبغي أن يكون: لماذا تم التحويل؟ وما البرنامج الذي فقد جزءا من موارده؟ وما البرنامج الذي استفاد منها؟ وهل أدى ذلك إلى تحسين النتائج أم إلى تأجيل أهداف سبق الالتزام بتحقيقها؟ إن الانتقال إلى هذا المستوى من الرقابة يقتضي تعزيز الربط بين وثائق البرمجة الميزانياتية، وتقارير الأداء، والمعطيات المتعلقة بتنفيذ الاعتمادات، والتقارير الرقابية الصادرة عن المؤسسات المختصة كما يقتضي التعامل مع التحويلات المتكررة باعتبارها مؤشرا يستحق التحليل، لا دليلا تلقائيا على وجود اختلال فقد تعكس هذه التحويلات استجابة مشروعة لظروف غير متوقعة، لكنها قد تكشف أيضا عن قصور في تقدير الحاجات أو ضعف في البرمجة الأولية، خاصة عندما تصبح أداة متكررة لمعالجة مشكلات كان من الممكن توقعها ومن ثم، فإن الرقابة الفعالة هي التي تميز بين التحويل الضروري الذي يحسن التنفيذ، والتحويل الذي يخفي خللا في البرمجة، والتحويل الذي يؤدي إلى تغيير ملموس في الأولويات دون تفسير كاف لآثاره.

سادسا: نحو توازن جديد بين الإدارة والسياسة والرقابة

إن تجاوز هذه الإشكالية لا يقتضي العودة إلى تدبير جامد للميزانية ولا تقييد الإدارة بإجراءات قد تعطل تنفيذ البرامج، وإنما يقتضي تطوير آليات تجعل المرونة المالية أكثر شفافية وقابلية للتتبع ويمكن أن يقوم هذا التوازن على نشر معطيات دورية حول التحويلات المهمة ومبرراتها، وتوضيح أثرها على أهداف البرامج، وتعزيز دور اللجان البرلمانية في تتبع تنفيذ الميزانية، والاستفادة من تقارير المجلس الأعلى للحسابات في تقييم الانحرافات بين البرمجة والإنجاز كما ينبغي أن تتجه ثقافة الأداء نحو تجاوز المؤشرات الكمية الضيقة، مثل نسبة استهلاك الاعتمادات، إلى مؤشرات تقيس جودة النتائج ومدى استجابتها للحاجات العمومية فالبرنامج لا يكتسب أهميته من سهولة صرف موارده، وإنما من الأثر الذي ينتجه في حياة المواطنين وفي تحقيق الأهداف المعلنة وفي المقابل، ينبغي الحفاظ على الحدود الفاصلة بين الاختصاص السياسي والاختصاص الإداري: فالسياسة تحدد الأولويات والغايات العامة، والإدارة تختار الوسائل التنفيذية الملائمة داخل الإطار القانوني، والرقابة المؤسساتية تتحقق من احترام الاختصاصات وشفافية القرارات ومدى انسجام التنفيذ مع الأهداف المعتمدة إن هذا التوازن هو ما يسمح بالجمع بين النجاعة والشرعية، وبين سرعة الإنجاز والمساءلة، وبين حرية التدبير وحق المجتمع وممثليه في معرفة الكيفية التي يصرف بها المال العام

خاتمة: من شرعية الاعتماد إلى شرعية الاختيار

إن الإشكال الحقيقي في إعادة توزيع الاعتمادات داخل السنة المالية لا يكمن في حركة الأموال في حد ذاتها، بل في طبيعة السلطة التي توجه هذه الحركة، وفي مدى وضوح أسبابها وآثارها، وفي قدرة الرقابة السياسية على مواكبتها فحين تنتقل الاعتمادات من برنامج إلى آخر، أو من مشروع إلى آخر، أو بين السطور والجهات وفق القواعد المنظمة، فإن الإدارة قد تكون بصدد ممارسة صلاحيات مشروعة وضرورية لتحسين التنفيذ لكن هذه الصلاحيات تظل مرتبطة بالأهداف التي بررت تخصيص الموارد، ولا ينبغي أن تتحول إلى وسيلة غير مباشرة لإعادة ترتيب الأولويات العمومية دون مساءلة تتناسب مع أهمية التحول ومن هنا، فإن السؤال الذي يستحق أن يحتل صدارة النقاش حول المالية العامة بالمغرب هو: كيف نمنح الإدارة المرونة اللازمة لتنفيذ البرامج العمومية، دون أن تتحول هذه المرونة إلى سلطة فعلية لإعادة ترتيب الأولويات السياسية، ودون أن تختزل الرقابة البرلمانية في التصويت على الميزانية قبل التنفيذ أو تقييمها بعد انتهائه؟ إن الجواب يقتضي الانتقال من رقابة تركز على قانونية النفقة إلى رقابة تواكب القرار المالي، وتفحص مبرراته وآثاره، وتربط المسؤولية عن التنفيذ بالمسؤولية عن النتائج فالمالية العامة ليست مجرد اعتمادات تفتح ونفقات تصرف، بل هي ترجمة مالية للاختيارات العمومية وإذا كانت الإدارة هي التي تنفذ هذه الاختيارات، فإن الشرعية السياسية تقتضي أن تظل كيفية تنفيذها قابلة للتفسير والتقييم والمساءلة إن التحدي ليس في الاختيار بين إدارة فعالة ورقابة سياسية قوية، بل في بناء إدارة تتمتع بالمرونة اللازمة للإنجاز، ورقابة تضمن أن تظل هذه المرونة في خدمة الأولويات العمومية، لا بديلا عنها