معوقات الوظيفة التشريعية للبرلمان المغربي

عزز الدستور المغربي الجديد من مكانة المؤسسة البرلمانية داخل المنظومة الدستورية المؤسساتية للدولة المغربية وقوى من صلاحياتها التشريعية. فقد أصبح البرلمان المغربي اليوم يتمتع بسلطة تشريعية أوسع بكثير مما كانت عليه في السابق، إذ انتقل مجال القانون من 30 مادة في ظل دستور 1996 إلى ما يفوق 60 مادة في ظل الدستور الحالي.

التعديلات هذه، كان من بين أهدافها : تحسين جودة أداء المؤسسة البرلمانية وتقوية دورها الجوهري في بناء دولة المؤسسات، وذلك عبر تطوير وتجويد العديد من ميكانيزماتها الوظيفية وبما في ذلك قدرتها على سن القوانين اللازمة لتحسين الظروف الاقتصادية والاجتماعية للمغرب ومنح هذا البلد الترسانة القانونية اللازمة لبلورة المطامح الشعبية للمغاربة في تحقيق النهوض والتقدم والإقلاع.

لكن، على الرغم من كل ما تم القيام به بغية تجويد العمل البرلماني والرفع من مستوى مبادراته التشريعية، لم يرق أداء البرلمان المغربي إلى مستوى التطلعات ومازالت حصيلته التشريعية سيئة كما كانت عليه في ظل الدساتير السابقة. فبناء على معطيات أول ولاية برلمانية في ظل أحكام الدستور الجديد، مازالت الحكومة المغربية هي من تهيمن على مجال إعداد النصوص التشريعية. فمن أصل 132 مشروع قانون الذي تقدمت بهم، تمت المصادقة على 91 مشروع قانون. بالمقابل، تمت المصادقة على 5 مقترحات قوانين فقط، من أصل 86 مقترحا تقدم بهم البرلمانيون.

مقترحات القوانين التي تقدم بها برلمانيو المغرب في خمس سنوات لا تشكل حتى خمس عدد مقترحات القوانين المتقدم بها في سنة واحدة من قبل أعضاء البرلمان الفرنسي. ففي دورة 2018ـ2019، التي تبتدئ في فاتح أكتوبر 2018 وتنتهي في متم شتنبر 2019، تقدم البرلمانيون الفرنسيون ب 460 مقترح قانون ؛ 256 منها، تقدم بها نواب حزب “الجمهوريون” المعروف سابقا بحزب “الاتحاد من أجل حركة شعبية” (UMP). بمعنى أن إيقاع البرلمان المغربي بكل نخبه وفرقه السياسية فيما يخص المبادرات التشريعية خلال خمس سنوات من العمل البرلماني فقط بالكاد يعادل ثلث مستوى أداء حزب فرنسي واحد قوي خلال سنة واحدة.

القدرة الاقتراحية التشريعية للبرلمانيين المغاربة تظل ضعيفة حتى وإن قرناها بأداء نظرائهم التونسيين الذين تقدموا خلال العهدة البرلمانية الأولى لفترة ما بعد دستور 2014، والتي دامت من نونبر 2014 إلى غشت 2019، ب 72 مقترح قانون. الرقم هذا قد يظهر للبعض أنه ضعيف مقارنة ب 86 مقترح قانون التي تقدم بها برلمانيو المغرب. لكن إن أخذوا بعين الاعتبار أن البرلمان التونسي، يقدر عدد أعضاءه ب 217 عضو وأن عدد أعضاء البرلمان المغربي يفوقه بأكثر من الضعف، فستتجلى لهم هزالة القدرة الاقتراحية التشريعية للبرلمانيين المغاربة.

هذا الضعف في المبادرات التشريعية للبرلمان المغربي وكذا هيمنة مؤسسة الحكومة على الحصيلة التشريعية للدولة المغربية، يمكن تفسيرهما بنوعين من المعوقات : معوقات تقنية أو رأسمالية بشرية وأخرى قانونية تنظيمية.

1) المعوقات التقنية أو الرأسمالية البشرية للوظيفة التشريعية للبرلمان المغربي

المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، في تقريره حول المقاربة النيابية للنموذج التنموي الجديد للمملكة المغربية، أعزى “ضعف عدد مقترحات القوانين المصادق عليها في جانب منه، إلى النقص الذي يعاني منه مجلس النواب في الخبرة والدراية التقنية بصياغة القوانين” وفسر هيمنة مؤسسة الحكومة على الحصيلة التشريعية للدولة المغربية بتوفرها “على موظفين متخصصين في المجال القانوني وتقدير الأثر المالي للمشاريع المقترحة، سواء بالأمانة العامة للحكومة أو في الوزارات”.

دائما وفق ما جاء في هذا التقرير، من أجل تخطي هذه الصعوبات وتجويد المبادرة التشريعية للبرلمانيين المغاربة، قام مجلس النواب المغربي بوضع رهن إشارة المنتخبين دليلا لصياغة القوانين، الشيء الذي لم يكن كافيا لأن “إعداد النصوص القانونية يظل عملا محفوفا بالصعوبات ويتطلب مهارات تحريرية عالية ودراية دقيقة بالمصطلحات القانونية”. ولهذا وضع المجلس سنة 2012 “خطة استراتيجية لتأهيل وتطوير عمل مجلس النواب”، تخللتها سلسلة من التدابير الهادفة “إلى الرفع من قدرات ومؤهلات المجلس في تحليل ومناقشة وتعديل مشاريع القوانين وإنتاج مقترحات القوانين”. ومن ضمن المقترحات التي جاءت بها هذه الخطة لتحقيق هذا الهدف، إحداث وحدة متخصصة في التشريع وصياغة النصوص القانونية تابعة لإدارة المجلس وموضوعة رهن إشارة النائبات والنواب البرلمانيين.

ففي مجال التشريع، “ينجز مجلس النواب دراسة للآثار والانعكاسات المحتملة لمشاريع ومقترحات القوانين المحالة عليه. وتهدف هذه الدراسة في مرحلة أولى إلى الوقوف عند مدى استجابة النص القانوني المقترح للإشكالية المطروحة أو للوضعية التي يستهدفها”، وفي مرحلة ثانية “تسليط الضوء على التداخلات المحتملة لهذا النص مع قوانين أخرى سارية المفعول، واقتراح أوجه الملاءمة الممكنة (تعديل عند الاقتضاء / حذف قوانين جاري بها العمل)”، وفي مرحلة ثالثة “التحقق من مدى ملاءمة النص التشريعي المقترح، من خلال الوقوف عند الاختيارات التي تمت دراستها وتلك التي تم استبعادها لتبرير ضرورة إعداد نص قانوني جديد”، وكمرحلة رابعة وأخيرة “تقييم الانعكاسات المحتملة لمشروع أو مقترح القانون على ميزانية الدولة”.

هذا التقييم لمدى ملاءمة مشروع أو مقترح القانون، “يسمح من جهة بتحسين وقعه على المجتمع بشكل كبير، ومن جهة أخرى، بتفادي ما قد يكون له من تداخلات مع تشريعات أخرى، من شأنها أن تجعل تنفيذه أمرا مستحيلا. وتتطلب عملية التقييم هذه، معرفة دقيقة بتفاصيل الترسانة القانونية الوطنية وبالاتفاقيات الدولية، من أجل الكشف عن أوجه التعارض وعدم التوافق التي قد تظهر عقب اعتماد القانون”.

وهذا كله هو عمل جبار، يجهل عادة البرلماني المغربي ضرورة القيام به أو يستعصي عليه ذلك بسبب مستواه الدراسي بشكل عام والقانوني بشكل خاص المتواضع أو المتدني. فوفقا لمعطيات جاءت على لسان الرئيس الحالي لمجلس النواب المغربي، الحبيب المالكي، حوالي 100 نائب برلماني لا يتوفرون على الباكالوريا. 5 منهم لم تطأ أقدامهم أقسام المدارس والمؤسسات التعليمية بصفة مطلقة. والفئة المتبقية، فئة عريضة منها لم تتلق تكوينا جامعيا قانونيا أو اقتصاديا في الوقت الذي لدينا بألمانيا ـ على سبيل المثال ـ، 70 في المائة من النواب البرلمانيين هم حاصلون على شهادة الدكتوراه في إحدى مجالات العلوم القانونية أو الاقتصادية.

الوضع هذا يفرض توفر ترسانة من المختصين والخبراء في مجال القانون ترافق اللجان البرلمانية في دراستها لمشاريع ومقترحات القوانين، وتقدم للبرلمانيين الخبرة التشريعية اللازمة لتجويد أدائهم لمهامهم ووظيفتهم البرلمانية. غير أنه، وفق ما جاء في تقرير المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي بشأن المقاربة النيابية للنموذج التنموي الجديد للمملكة المغربية، “مجلس النواب لا يتوفر لحد الآن على العدد الكافي من الخبراء القادرين على الاضطلاع بهذا العمل”.

وقد خلص هذا التقرير إلى ضرورة “تعزيز قدرات وكفاءات مجلس النواب في مجال تحليل وتأويل المعطيات والمعلومات، ودراسة وتعديل مشاريع القوانين وبلورة مقترحات القوانين، وذلك من خلال :

• إحداث خلية على مستوى إدارة مجلس النواب، مكلفة بصياغة النصوص القانونية. ويجب أن تضم هذه الخلية مختصين في مجال القانون وخبراء مؤهلين وملمين بالقضايا القانونية وبالميادين الاقتصادية والاجتماعية والبيئية، مما يؤهلهم لدعم ومواكبة اللجان البرلمانية في دراسة مشاريع ومقترحات القوانين ؛

• إعداد دليل حول صياغة مقترحات القوانين والتعديلات، وذلك من أجل تحسين العمل التشريعي بما يحقق جودة المضمون ويضمن الانسجام بين القوانين ؛

• تنظيم دورات تكوينية من أجل الرفع من قدرات أعضاء مجلس النواب في مجال إعداد وتحليل وصياغة النصوص القانونية ؛

• وضع موارد بشرية كافية ومؤهلة رهن إشارة الفرق البرلمانية واللجان الدائمة”.

كما شهد المغرب علو بعض الأصوات المنادية بإضافة شرط توفر المرشح للبرلمان بغرفتيه على مستوى تعليمي يؤهله لممارسة مهامه النيابية والتمثيلية على أحسن وجه وتحديد هذا الشرط في اعتماد شهادة الباكالوريا كشرط أدنى للترشح للانتخابات التشريعية، ومن بين هذه الأصوات صوت سليمة فراجي “نائبة رئيس لجنة العدل والتشريع سابقا”.

إلا أن هذا المطلب تم استبعاده مرات عديدة من قبل الحكومة بدعوى أنه “يتعارض مع روح الدستور ومبدأ المساواة بين المواطنين في التمتع بالحقوق المدنية والسياسية، وأن الأمر سيكون في حال تبنيه، عبارة عن تمييز إيجابي لفائدة فئة اجتماعية على حساب أخرى” وأنه “سيكون قابلا للطعن في المحكمة الدستورية من قبل المتضررين من هذا الإجراء لعدم دستوريته”.

2) المعوقات القانونية التنظيمية للوظيفة التشريعية للبرلمان المغربي

يعزي بعض الأخصائيين القانونيين، ومن بينهم الأستاذ امحمد مالكي “أستاذ العلوم السياسية والقانون الدستوري وقضايا العدالة الانتقالية وحقوق الإنسان، والمدير السابق لمختبر الدراسات الدستورية والسياسية بجامعة القاضي عياض بمراكش”، ضعف الإنتاج التشريعي للبرلمانيين المغاربة إلى مبدأ العقلنة البرلمانية الذي شكل منذ تنظيم أول انتخابات تشريعية في ماي 1963 موضوع نقد واعتراض من قبل حزب الاستقلال والاتحاد الوطني للقوات الشعبية والحزب الشيوعي المغربي.

بالنسبة لمنتقدي ومعارضي هذا المبدأ والمطالبين بإخراجه من الحياة الدستورية المغربية، العقلنة البرلمانية “ليست شيئا آخر سوى تقييد قدرة البرلمان على مزاولة وظائفه الأصيلة في التشريع والمراقبة، وفرض نوع من الرقابة المقننة على نشاطاته بمقتضى الدستور، وإضعاف أدائه وفعالية تأثيره في سير المؤسسات ونجاعتها”.

ويعزي أخصائيون آخرون، من بينهم الأستاذ أحمد بوز “أستاذ القانون الدستوري بكلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية السويسي ـ الرباط”، الضعف الإنتاجي التشريعي لبرلمانيي المغرب إلى مقتضيات الفصل 82 من الدستور المغربي الذي جاء فيه :

“يضع مكتب كل من مجلسي البرلمان جدول أعماله. ويتضمن هذا الجدول مشاريع القوانين ومقترحات القوانين، بالأسبقية ووفق الترتيب الذي تحدده الحكومة.

يخصص يوم واحد على الأقل في الشهر لدراسة مقترحات القوانين، ومن بينها تلك المقدمة من قبل المعارضة”.

بالنسبة لرواد هذا الطرح، هذا الفصل من الدستور وكذا الفصل 71 يوفران للحكومة المغربية إمكانية عرقلة مقترحات القوانين التي يتقدم بها البرلمانيون المغاربة، وذلك من خلال “الدفع بعدم قبول كل مقترح لا يدخل في مجال القانون، أو من خلال تحكمها في وضع جدول الأعمال وفرض أولوية مشاريع القوانين على مقترحات القوانين”.

وهذا ما تنبه له المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي في التقرير الذي أعده بشأن المقاربة النيابية للنموذج التنموي الجديد للمملكة المغربية، إذ أوصى في تقريره هذا على ضرورة “التحديد المسبق لآجال المصادقة على القوانين في مسطرة التشريع، مع تحديد مدة المرحلة المخصصة للمناقشة وتقديم التعديلات، تفاديا للتأخر في اعتماد القوانين”.

بعض التقارير، كالتقرير عن وضع البرلمان في المغرب الذي سبق وأعده المركز العربي لتطوير حكم القانون والنزاهة إبان التجربة المغربية النيابية السابعة (2002ـ2007)، تعرضت في تفسيرها لضعف الإنتاج التشريعي للبرلمانيين المغاربة إلى إمكانية وجود ضغوطات غير شرعية تمارس على أعضاء المؤسسة البرلمانية. فالبرلمان بشكل عام هو مؤسسة لصراع المصالح بامتياز. بالتالي، “فقد يكون عرضة للضغط من قبل جهات متعددة دستورية أو قانونية. فإضافة إلى ضغط الجهاز التنفيذي (الملك والحكومة)، يمكن أن يكون موضوع ضغط جماعات المصالح، والصحافة أحيانا، أو أية جهة متنفدة في النسيج الاقتصادي والاجتماعي لها مصلحة في سياسات تشريعية معينة، كما يمكن أن يتعرض بشكل أو بآخر لضغوطات من طرف الأجهزة الأمنية والعسكرية والمخابراتية، وإن كان الجزم هنا غير وارد لعدم وجود دراسات وأبحاث وتحقيقات ميدانية تثبت فرضية الضغط المومإ إليه أعلاه”.

وفي هذا الصدى، المعطى الأخير هو لا يمنع من العمل بمبدأ “الوقاية خير من العلاج” ووضع استراتيجيات استباقية تحد بين البرلمانيين المغاربة والضغوطات الغير شرعية التي قد تمارس عليهم، وربما هي تمارس عليهم بالفعل، من قبل أيادي خفية أو حكومة الخفاء التي تسعى بأساليب ملتوية إلى التأثير في عمل المؤسسة التشريعية والتحكم بشكل عام في الحياة السياسية المغربية.

وبالإضافة إلى كل ما تم ذكره كعوامل مفسرة للضعف الإنتاجي التشريعي لبرلمانيي المغرب، يمكن إضافة عامل آخر وهو عامل الغيابات، وهي ظاهرة قديمة لم يتخلص منها البرلمان المغربي إلى يومنا هذا على الرغم من كثرة الإجراءات والتدابير التي تم اتخاذها للحد من هذه الآفة.

العادة السيئة هذه تسببت ومازالت تتسبب حتى اليوم في فشل التجربة البرلمانية المغربية وضعف مقدرة مؤسسة البرلمان على المبادرة التشريعية، ولهذا نجدها حاضرة بقوة في بلاغ مجلس النواب حول اجتماع رئيسه الحبيب المالكي مع السيدات والسادة رؤساء اللجن الدائمة الثلاثاء فاتح أكتوبر 2019 والذي تم التأكيد فيه على “ضرورة العمل على مواكبة حضور السيدات والسادة النواب في أشغال اللجن الدائمة، والشروع في التطبيق الفعلي لمقتضيات النظام الداخلي المتعلقة بظاهرة الغياب”.

كلمة ختامية

بناء على كل ما تقدم، يمكن الاستنتاج أنه على الرغم من كل التدابير التي تم اتخاذها ببلدنا لتطوير مؤسسة البرلمان فمازالت السمة الطاغية على الأداء البرلماني المغربي هي الضعف ومازالت الحياة البرلمانية المغربية يتخللها الكثير من التسيب والعبث. فلا يعقل أن يكون لدينا اليوم نواب أميون وآخرون ثقافتهم القانونية والاقتصادية متدنية. هذا الأمر مرفوض كليا ونحن على أبواب العشرية الثالثة من القرن 21، خصوصا وقد مر على استقلالنا أكثر من نصف قرن.

فالمتبصر في المشهد السياسي المغربي قد يقبل حرص المؤسسة الملكية على الهيمنة على كل جوانب الحياة السياسية المغربية. هو قد يتقبل حرصها الشديد على البقاء متربعة على كل رأس السلط وعلى التحكم فيها بشكل أو بآخر. فهذا هو العقل بعينه أخذا بعين الاعتبار المستويات الثقافية والفكرية المتدنية لعامة البرلمانيين المغاربة. فهم غير مؤهلين للنيابة عن الشعب وقاصرين على حسن القيام بمهامهم البرلمانية، وبالتالي ضروري من وجود مؤسسة عليا تؤطر عملهم وتمارس الوصاية عليهم. لكنه لن يقبل أن يدوم هذا الوضع بعد الاستقلال لأكثر من ستة عقود.

فبعد مرور كل هذه السنوات على حصولنا على الاستقلال، كان من المفروض ألا تكون لدينا أمية بهذا البلد وأن تكون الثقافة القانونية والاقتصادية لكافة المواطنين ثقافة عالية. فالأداء السياسي بشكل عام والبرلماني بشكل خاص رهين بوضع المواطن. هو يكون جيدا عندما يكون المستوى الثقافي والفكري للمواطن عاليا، ويكون سيئا إذا كان هذا المستوى متدنيا.

الأداء البرلماني هو أيضا يزداد تحسنا إذا ما تم إشراك المواطنين فيه. فتح أبواب البرلمان في وجوه الغير منتخبين الراغبين في متابعة الجلسات البرلمانية أو تقديم مقترحات لمجلس النواب هو أكيد أمر جيد. لكنه قد يكون متعبا وجد مكلف بالنسبة لفئة عريضة من الشعب أخذا بعين الاعتبار عوامل البعد والفقر. وبالتالي تبقى أفضل وسيلة لتشجيع انخراط المواطنين في الحياة البرلمانية هي إطلاق قناة تلفزية وإذاعية برلمانية وكذا إحداث مكاتب داخل الدوائر الانتخابية تسمح للمواطنين بالتواصل مع البرلمانيين وتقديم مقترحاتهم التشريعية وبقية أفكارهم التي ستشكل لا محالة إضافة للحياة البرلمانية المغربية.

مصادر ومراجع البحث

● المقاربة النيابية للنموذج التنموي الجديد للمملكة المغربية، تقرير المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي (إحالة رقم 24/2019)
● العهدة البرلمانية الأولى في أرقام (نوفمبر 2014 ـ أوت 2019)، منظمة البوصلة
● ربع النواب البرلمانيين المغاربة لا يتوفرون على شهادة الباكالوريا، محمد بلقاسم، موقع هسبريس
● “البرلماني النقال” يعيد إلى الواجهة سجال مستوى تعليم “نواب الأمة”، نور الدين إكجان، موقع هسبريس
● نواب الأمة والشهادات العليا، سليمة فراجي، موقع هسبريس
● استبعاد شرط البكالوريا في الترشح للانتخابات، رشيد باحة، جريدة الصباح
● قراءة في الهندسة العامة للدستور المغربي الجديد (2011)، امحمد مالكي، مجلة تبين للدراسات الفكرية والثقافية / المركز العربي للأبحاث ودراسة السياسات، العدد 4
● دليل البرلمان المغربي، المرصد المغربي للعمل البرلماني
● التقرير عن وضع البرلمان في المغرب ـ مسودة ثانية ـ، إعداد: الدكتور امحمد مالكي، المركز العربي لتطوير حكم القانون والنزاهة
● بلاغ حول اجتماع السيد رئيس مجلس النواب مع السيدات والسادة رؤساء اللجن الدائمة الثلاثاء فاتح أكتوبر 2019، مجلس النواب المغربي
● Statistiques sur l’activité parlementaire, XVe législature Session 2018-2019 (1er octobre 2018 – 30 septembre 2019), Bulletin de l’Assemblée nationale – Statistiques

* كاتب إسلامي وباحث في الأداء السياسي والمؤسساتي